Publicat: 20 Martie, 2012 - 13:56

Deşi ar fi trebuit să creeze cea mai mare piaţă de achiziţii de servicii şi produse, Sistemul Electronic de Achiziţii Publice nu contribuie în acest moment nici la formarea unui mediu de afaceri competitiv, nici la creşterea transparenţei despre modul în care se cheltuiesc banii publici în România. De altfel, un recent sondaj al IPP în domeniu arată că aproape 90% dintre români cred că procesul de achiziţii publice din România este unul corupt, ceea ce demonstrează că România are o gravă problemă de credibilitate în ceea ce priveşte cheltuirea banilor publici.  Este una dintre principalele concluzii ale unei analize naţionale realizate de către Institutul pentru Politici Publice (IPP) despre problemele din sistemul de achiziţii publice care provin atât din lege, cât şi din incapacitatea statului de a urmări eficienţa cheltuirii banilor publici (din surse interne sau externe - fonduri europene).

Studiul (disponibil la http://www.ipp.ro/pagini/transparen355a-eficacitatea-351i-.php) care face parte din proiectul The current economic challenges - an opportunity for increasing transparency and accountability in spending public resources through the public procurement process coordonat de către Institutul pentru Politici Publice (IPP) şi realizat cu sprijinul Ambasadei Statelor Unite la Bucureşti, prin Programul Democracy Grants, conţine atât analize statistice asupra datelor accesate de la Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (ANRMAP), cât şi asupra celor obţinute direct de la un eşantion de autorităţi contractante, aferente anilor 2009 şi 2010. Studiul avansează  în final şi un set de recomandări - respectiv 3 scenarii de politică publică care pot remedia situaţia nesatisfăcătoare din acest domeniu. IPP solicită explicit factorilor decizionali să adopte cât mai curând măsuri pentru a îndrepta neregulile sesizate, Institutul comunicând deja ANRMAP concluziile prezentei cercetări.

Transparenţă

Anual, în SEAP se înregistrează peste 80.000 de proceduri de atribuire de contracte din bani publici, însă informaţiile despre derularea contractelor nu sunt disponibile în prezent de o manieră centralizată şi uşor accesibilă publicului. Sistemul electronic, ca de altfel întreaga legislaţie din domeniu, nu au fost concepute din perspectiva respectării dreptului cetăţeanului la informaţii, acesta fiind şi beneficiarul ultim al oricărei investiţii din bani publici.

Un contract pentru o lucrare de modernizare a unui drum judeţean în valoare de peste 40 de milioane de euro[2], încheiat de un Consiliu Judeţean cu firma care, întâmplător câştigă cei mai mulţi bani din contracte cu statul, ajunge să fie modificat de nu mai puţin de 10 ori, iar valoarea însumată a actelor adiţionale la contract să fie mai mare decât valoarea contractului însuşi - iar aceste informaţii nu sunt cunoscute decât de cele două părţi direct implicate, ca şi când investiţia nu s-ar realiza pentru interesul cetăţenilor.

Transparenţa reprezintă o soluţie atât pentru încurajarea unei competiţii autentice în acest cadru, dar şi pentru prevenirea oricăror potenţiale situaţii de corupţie, de aceea studiul alocă un capitol lipsei de transparenţă a sistemului. Concluzia generală este că SEAP trebuie schimbat radical, gândit prin prisma cetăţeanului - contribuabil căruia trebuie să i se permită să identifice uşor orice informaţie despre achiziţiile din România, după multiple criterii de căutare, de la anunţul de organizare a licitaţiei până la procesul verbal de recepţie a lucrării/serviciului, cu toate eventualele acte adiţionale.

Dacă SEAP nu permite unui cetăţean urmărirea tuturor acestor aspecte, nici autorităţile contractante, cu câteva excepţii pe care IPP le-a menţionat în studiu, nu fac eforturi, din proprie iniţiativă, în acest sens. Preşedinţia României, de exemplu, refuză să pună la dispoziţia IPP informaţii detaliate despre contractele de achiziţii încheiate în ultimii ani, folosind un tertip care excede prevederile legii accesului la informaţii de interes public. Preşedinţia răspunde solicitării IPP că nu îi va da niciun document, dar îi va permite să le citească la Palatul Cotroceni şi eventual să memoreze toate informaţiile din respectivele documente. Astfel de răspunsuri dovedesc câtă rezistenţă opune sistemul transparenţei în domeniu, acesta fiind motivul pentru care IPP a acţionat în instanţă 19 autorităţi publice locale şi centrale numai în cadrul acestei documentări.

Din păcate nici sectorul privat nu este mai dispus să stimuleze o transparenţă şi, pe cale de consecinţă, o creştere a competiţiei libere pe piaţă, în special în anumite domenii de activitate unde este aproape evidentă o împărţire a pieţei între câţiva mari jucători (ex: piaţa serviciilor comunitare de utilităţi publice). Printre alte practici oculte şi profund condamnabile din punctul de vedere al IPP se mai numără şi acelea de a introduce clauze de confidenţialitate privind secretul comercial sau protecţia drepturilor de proprietate intelectuală în contracte de achiziţie publică ce sunt, eminamente, informaţii de interes public. În ce priveşte contestaţiile la procedurile de atribuire, deşi aparent gândit ca un mecanism care să asigure accesul egal al tuturor ofertanţilor la piaţa de achiziţii, în realitate a ajuns să fie utilizat ca un mijloc de şicanare a autorităţii contractante sau a competitorului, în condiţiile în care tocmai firmele se opun cel mai mult accesului la documentele depuse în procesul de participare la o licitaţie, inclusiv oferta tehnică.

Cine, ce şi cât tranzacţionează prin SEAP

Prelucrând un volum de 161.628 de contracte atribuite/înregistrate în SEAP la nivelul anilor 2009 şi 2010[3] şi analizând toate licitaţiile deschise, licitaţiile restrânse, negocierile şi procedurile de dialog competitiv, IPP a constatat că se cheltuiesc peste 10 miliarde de euro anual pe contracte de achiziţie publică atribuite prin intermediul Sistemului Electronic de Achiziţii.

În acelaşi timp, utilizând răspunsurile comunicate direct IPP, în temeiul legii nr. 544/2001 de un număr de 170 autorităţi contractante, estimăm că suma de 10 miliarde de euro anual reprezintă doar un procent de aproximativ 40% din suma totală estimată a fi contractată anual de autorităţile publice centrale şi locale pentru achiziţii de bunuri, servicii sau lucrări prin alte mijloace decât cele electronice.

De altfel, raportând cifrele oficiale privind volumul achiziţiilor tranzacţionate anual prin SEAP la media achiziţiilor publice realizate la nivelul statelor membre UE care reprezintă 18% din PIB, estimăm că anual prin Sistemul Electronic trec doar puţin peste 40% din toate achiziţiile făcute de autorităţile contractante – restul fiind în afara acestei platforme.

5.055 autorităţi contractante au folosit SEAP la nivelul anilor 2009 şi 2010, iar 1284 dintre ele, reprezentând 25% din totalul autorităţilor contractante care utilizează SEAP, nu au încheiat decât un singur contract în perioada analizată.

9.925 firme (adică 48%) au obţinut un singur contract, valoarea însumată a acestora reprezentând 2.032.108.518 euro, adică doar 10% din valoarea tuturor contractelor atribuite prin SEAP. În medie o firmă încheie 8 contracte iar o autoritate contractantă atribuie aproximativ 32 de contracte în intervalul analizat.

Preocupate mai degrabă de îndeplinirea formalităţilor prevăzute de lege, 55% dintre Autorităţile Contractante care au folosit SEAP-ul în 2009 şi 2010, nu au precizat procedura efectivă folosită pentru diferite achiziţii publice, rezumându-se la bifarea exclusiv a invitaţiei de participare. Cea mai folosită procedură este licitaţia deschisă,  (30%), urmată de negocierea fără anunţ de participare. Raportat la numărul de achiziţii publice, cele mai multe contracte au fost atribuite prin licitaţie deschisă. Dacă însă luăm în calcul valoarea medie a contractelor, vom constata că cele mai mari contracte (de peste 3 milioane de euro) sunt atribuite printr-o procedură mult mai puţin transparentă, anume negocierea accelerată.

 În ceea ce priveşte situaţia achiziţiilor efectuate on-line (în faza finală a licitaţiei), în această categorie se încadrează 62% din totalul contractelor atribuite prin SEAP în anii 2009 şi 2010, însă valoarea lor este relativ scăzută, adică de 2.867.981.457 euro, ceea ce reprezintă 14% din valoarea totală a achiziţiilor efectuate în SEAP. Pe de altă parte, restul de 38% din numărul  de achiziţii nu au avut procedură online însă valoarea contractelor a fost cu mult mai  mare, 16.938.577.520 euro - 86%  din valoarea totală.

Dintre sectoarele Capitalei cele mai multe achiziţii în SEAP (în funcţie de valoare contractelor atribuite) le-a derulat, în perioada 2009 şi 2010, Primăria Sector 4, cele mai puţine cea de la Sectorul 5.

În 2009 şi 2010 cei mai mari 50 de câştigători ai contractelor de achiziţie publică, funcţie de valoare, au contractat aproape 20.000 de contracte mari, în valoare totală de peste 6 miliarde de EURO. Pe primele locuri sunt firme din domeniul construcţiilor (reabilitare şi modernizare) drumurilor publice, de la Tehnologica Radion până la firmele cunoscute şi mediatizate constant: Spedition Umb, Strabag, Vega dar şi TelDrum Alexandria din Teleorman. Electrica Muntenia Nord Galaţi sau Astra Vagoane Călători au fost câştigători ai unor importante sume în urma licitaţiilor organizate prin Sistemul Electronic de Achiziţii Publice.

Raportul arată şi situaţia autorităţilor contractante care au încheiat contracte în sumele cele mai mari -  pe primul loc în acest sens fiind Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale S.A., din al cărei buget total reţinem sumele angajate în diferite proceduri de achiziţii listate în SEAP, anume peste 1 miliard de EURO în 2009 şi 2010. Pe poziţia a doua a acestui clasament se situează Societatea Naţională CFR Călători, care declara o situaţie de insolvenţă anul trecut.

Firmele din construcţii (reţele de drum) câştigă mai puţine contracte, dar de valori mari, iar cele din industria farmaceutică şi medicală se află pe primele locuri ca număr de contracte câştigate prin SEAP, în perioada monitorizată. Din punct de vedere al celor mai mari valori de contracte atribuite în total, pe primul loc se află aşadar lucrările de construcţii (cu toate serviciile asociate tip: finisare construcţii, instalaţii pentru clădiri,  etc.) în valoare totală însumată de peste 7 miliarde de euro (reprezentând practic aproape 40% din bugetul total al achiziţiilor publice derulate prin SEAP în cei 2 ani), urmate de cele de achiziţii din domeniul sănătăţii.

În funcţie de frecvenţa codurilor CPV asociate procedurilor de achiziţii derulate prin SEAP, cele mai multe sunt produse farmaceutice şi echipamente medicale, urmate pe locul 3 de lucrările de construcţie şi lucrările publice.

Eficienţă şi oportunitate în achiziţiile publice

Nu există în prezent niciun minim sistem de referinţă al preţurilor la care autorităţile contractante achiziţionează de pe piaţă bunuri din aceeaşi categorie, IPP constatând că uneori diferenţele de preţ pentru anumite produse sau servicii[4] sunt de la simplu la dublu. Dacă ar fi existat o minimă preocupare pentru standardizarea în intervale rezonabile a preţurilor la care autorităţile publice achiziţionează diferite servicii şi produse, am fi avut o economie din bugetul total de achiziţii de circa 23% - adică aproximativ 4,5 miliarde de euro în 2 ani de zile, o economie care ar fi acoperit un sfert din bugetul anual de pensii! Pentru exemplificare, studiul prezintă un eşantion de preţuri de achiziţie la o serie de produse şi servicii – ex: hârtie, pe care Primăria Galaţi o cumpără la un preţ aproape dublu (13 lei/top fără TVA) faţă de Ministerul Administraţiei şi Internelor (7,58 lei/top) sau mobilierul stradal – bănci, care sunt de 3 ori mari scumpe la Călăraşi (983 lei/buc) faţă de Reşiţa (290 lei/buc).

Cu o legislaţie extrem de stufoasă şi care abundă în excepţii şi cu o arhitectură instituţională în care majoritatea autorităţilor cu competenţe în domeniu se limitează doar la a verifica legalitatea procedurilor şi nu modul efectiv de cheltuire a banilor publici sau oportunitatea realizării unor investiţii de valori semnificative, România are astăzi un sistem de achiziţii publice care prezintă deficienţe majore şi reprezintă, în opinia IPP, una dintre cele mai grave probleme sistemice cu care se confruntă Statul, o estimăm a fi cu mult mai severă decât consumul de resurse cu salariile în sectorul bugetar.

În acest context, IPP susţine:

-       nevoia de standardizare şi plafonare a intervalelor de preţ plătite din bani publici de autorităţile contractante din România pentru aceleaşi categorii de bunuri, servicii sau lucrări, respectiv

-       necesitatea urgentă de reformă instituţională de substanţă, prin crearea unei agenţii unice cu competenţe extinse în domeniul monitorizării, verificării şi controlului întregului proces de achiziţii publice, inclusiv buna execuţie a contractelor.

Solicităm Guvernului să ia în considerare semnalele din acest raport şi să adopte măsuri urgente în domeniu, ineficienţa sistemului din România constituind o temă sensibilă în discuţiile dintre autorităţile române şi Comisia Europeană în ultimii ani[5].

Pentru toate aceste argumente, considerăm că studiul de faţă trebuie să stea în atenţia tuturor celor care astăzi sunt implicaţi, de o formă sau alta, în tot ceea ce înseamnă procese de achiziţie publică în România, pentru ca fiecare dintre părţile interesate să poată trage concluziile de rigoare, în funcţie de interesele – sperăm legitime - pe care le are, la un moment dat, într-un asemenea proces.