4 octombrie 2022

Sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului

Businessman Signing An Official Document

Distribuie pe rețelele tale sociale:

Sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului

Preşedintele României, Klaus Iohannis, a trimis Curţii Constituţionale joi, 7 iulie 2022, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

Bucureşti, 7 iulie 2022

Domnului MARIAN ENACHE
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE

asupra

Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului

În data de 20 iunie 2022, Parlamentul a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului (PL-x. 227/2022, L 84/2022).

Prin legea supusă controlului de constituţionalitate, se modifică şi se completează Legea nr. 17/2014 în sensul: excluderii din sfera de aplicare a acestei legi, a terenurilor agricole situate în extravilan, pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie, aflate în proprietatea persoanelor fizice, care pot înstrăina o suprafaţă de cel mult 3 ha într-o perioadă de 3 ani; instituirii posibilităţii de achiziţionare de terenuri agricole situate în extravilan, pentru obiective de investiţii de interes public local de către unităţile administrativ-teritoriale, prin excepţie de la condiţiile şi termenele prevăzute la alin. (2) şi (3) ale art. 41 din Legea nr. 17/2014, privind exercitarea dreptului de preempţiune, de către persoanele fizice, persoanele juridice şi alţi potenţiali cumpărători; înlăturării obligaţiei de plată a impozitului de 80% pe suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă în cazul vânzărilor ce au ca obiect terenurile agricole situate în extravilan pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare.

Prin modul de adoptare raportat la conţinutul său normativ, legea supusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 73 alin. (3) lit. m), art. 76 alin. (1) raportat la art. 44 alin. (1) teza a II-a şi alin. (2) teza a II-a, precum şi celor ale art. 147 alin. (4) din Constituţie, pentru motivele pe care le vom prezenta în continuare.

Astfel, legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată de către Parlament, potrivit formulei de atestare a legalităţii adoptării, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituţie, ca lege ordinară.

Prin art. I, pct. 1. din legea criticată, se modifică art. 2 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, care va avea următorul cuprins: „Art. 2. – (1) Nu intră sub incidenţa prezentei legi următoarele: a) terenurile agricole situate în intravilan; b) terenurile agricole situate în extravilan, pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie, aflate în proprietatea persoanelor fizice, care pot înstrăina o suprafaţă de cel mult 3 ha într-o perioadă de 3 ani”.

Potrivit Legii nr. 17/2014 în forma în vigoare, unul din scopurile acesteia, menţionat la art. 1 lit. b), este stabilirea unor măsuri privind reglementarea vânzării terenurilor agricole situate în extravilan. Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) din acelaşi act normativ: „Terenurile agricole situate în intravilan nu intră sub incidenţa prezentei reglementări”.

Prin efectul soluţiei legislative criticate, terenurilor agricole situate în intravilan li se vor adăuga şi terenurile agricole situate în extravilan – pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie, aflate în proprietatea persoanelor fizice, care pot înstrăina o suprafaţă de cel mult 3 ha într-o perioadă de 3 ani – care nu vor mai intra sub incidenţa Legii nr. 17/2014.

Prin raportare la această soluţie legislativă, considerăm că legea supusă controlului de constituţionalitate ar fi trebuit adoptată ca lege organică, cu respectarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Constituţie. Caracterul organic al legii se impune din două perspective constituţionale distincte, respectiv cea avută în vedere de prevederile art. 73 alin. (3) lit. m) coroborat cu art. 44 alin. (1) teza a II -a, precum şi cea avută în vedere de art. 44 alin. (2) teza a II-a, ţinând cont şi de jurisprudenţa constituţională, în conformitate cu art. 147 alin. (4) din Constituţie.

Astfel, în primul rând, potrivit art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţie, prin lege organică se reglementează regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii, iar în conformitate cu art. 44 alin. (1), „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege”.

Norma de la art. 44 alin. (1) teza a II-a din Constituţie stabileşte premisele constituţionale ale limitării dreptului de proprietate. Limitele juridice ale dreptului de proprietate – spre deosebire de limitele materiale – se referă la conţinutul juridic al dreptului, precum şi la exerciţiul prerogativelor dreptului de proprietate, respectiv posesia, folosinţa şi dispoziţia, atât cea juridică, cât şi cea materială. Limitele juridice pot fi legale, convenţionale şi judiciare. Referitor la limitele legale ale dreptului de proprietate, art. 556 alin. (2) C. civ. stabileşte că „Prin lege poate fi limitată exercitarea atributelor dreptului de proprietate”.

Dreptul de preempţiune reprezintă o limită legală a dreptului de proprietate, iar ansamblul limitelor legale ale exercitării dreptului de proprietate asupra unui bun – prevăzute de Constituţie, dar şi de acte normative cu forţă inferioară – constituie regimul juridic al acelui bun.

Efectul soluţiei legislative prevăzute prin art. I pct.1 din legea criticată este că va permite înstrăinarea prin vânzare, către orice persoană, a categoriilor de terenuri respective, fără respectarea dreptului de preempţiune, drept care se exercită potrivit regulilor instituite prin capitolul III din Legea nr. 17/2014. Altfel spus, norma criticată intervine asupra unei limite legale a dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole, în sensul că elimină obligaţia proprietarului de respectare a dreptului de preempţiune în cazul acestor terenuri. Aşadar, legea criticată scoate terenurile prevăzute de art. I pct.1 din sfera de incidenţă a Legii nr. 17/2014 şi, implicit vânzările acestor terenuri nu vor mai fi ţinute de respectarea dreptului de preempţiune, drept ce reprezintă o limitare a dreptului de dispoziţie al proprietarului, limitare care, la rândul său, face parte din regimul juridic general al dreptului de proprietate.

În acest sens, precizăm că, prin Decizia nr. 6/1992 instanţa constituţională, statuând asupra dreptului de dispoziţie, a stabilit că art. 41 din Constituţie (devenit art. 44 după republicarea Constituţiei) garantează dreptul de proprietate cu toate dezmembrămintele sale. Pentru acest motiv, regimul general al proprietăţii este de domeniul legii organice, potrivit art. 72 lit. k) din Constituţie [devenit art. 73 alin. (3) lit. m) după republicarea Constituţiei] fiind un drept fundamental într-un stat de drept.

Pe cale de consecinţă, interdicţia de înstrăinare a unor bunuri, chiar pe o durată limitată, înlăturând dreptul de dispoziţie al proprietarului, nu poate fi instituită decât tot prin lege organică, întrucât acest drept este de esenţa regimului juridic general al proprietăţii. Este de principiu că o derogare – cum este interdicţia de înstrăinare, ce reprezintă o derogare de la un atribut fundamental al dreptului de proprietate – poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natură cu aceea a legii de la care se derogă. Altminteri, însuşi regimul juridic diferit, cu caracter imperativ, instituit de Constituţie, pentru legile constituţionale, organice şi ordinare, precum şi garanţia constituţională pe care acest regim îl asigură, ar fi încălcate.

În continuarea aceluiaşi raţionament, instanţa constituţională a mai reţinut că „regulile care, prin natura lor, fac parte din regimul juridic general al proprietăţii, vizează elementele esenţiale ale acestui drept – posesia, folosinţa şi dispoziţia -, precum şi reguli ce conturează regimul juridic al condiţiilor tehnico-materiale şi organizatorice pentru funcţionarea fondurilor prevăzute de această lege. Primele reprezintă o realitate juridică ce, evocând o anumită esenţă, reclamă legea organică, pe când celelalte reprezintă o altă realitate juridică, de importanţă mai redusă, ce nu fac parte din regimul general al proprietăţii”.

În concluzie, prin raportare la această jurisprudenţă, limitarea dreptului de dispoziţie al proprietarului prin interdicţia de înstrăinare a terenurilor agricole respective către o altă persoană în cadrul termenului în care preemptorul îşi poate exercita dreptul de preempţiune în condiţiile Legii nr. 17/2014, vizează un element esenţial al dreptului de proprietate, evocând o esenţă ce reclamă legea organică. De altfel, Legea nr. 17/2014 a fost adoptată de către Parlament cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, ca lege organică.

La rândul său, înlăturarea interdicţiei respective trebuie realizată prin norme de acelaşi nivel, respectiv tot prin lege organică. Or, în prezenta cauză, efectul soluţiei legislative criticate – înstrăinarea prin vânzare fără respectarea dreptului de preempţiune – impunea adoptarea legii supuse controlului de constituţionalitate ca lege organică.

În jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a reţinut că domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Astfel, prin Decizia nr. 53/1994, instanţa constituţională a statuat că domeniile rezervate legii organice sunt limitativ prevăzute de Constituţie în art. 72 alin. (3) – devenit, după republicarea Constituţiei, art. 73 alin. (3) – şi de strictă interpretare.

Curtea Constituţională a mai stabilit într-o bogată jurisprudenţă că, ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Curtea a concluzionat că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conţinutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituţie, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie (Decizia nr. 442/2015 – par. 30, Decizia nr. 876/ 2020 – par. 19, Decizia nr. 77/2021 – par. 69).

Totodată, Curtea a reţinut că „modificarea poate fi operată şi prin norme cu caracter ordinar, dacă dispoziţiile modificate nu conţin norme de natura legii organice, ci se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, ceea ce este definitoriu pentru a delimita cele două categorii de legi este criteriul material al legii, respectiv conţinutul său normativ (a se vedea şi Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, menţionată anterior/mai sus, Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, şi Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015).

Curtea, spre exemplu, prin Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, precitată, Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 2 iulie 2008, sau Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009, a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice.” (Decizia nr. 876/2020, par. 20).

Dispoziţiile modificate prin legea criticată conţin norme de natura legii organice şi se referă la aspecte care sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice, şi vizează un element esenţial al dreptului de proprietate ce reclamă legea organică.

În concluzie, întrucât instituie o soluţie legislativă ce derogă de la o lege organică şi intervine tot în domeniul rezervat legii organice, legea criticată a fost calificată ca fiind ordinară, cu încălcarea art. 76 alin. (1), dar şi art. 147 alin. (4) din Constituţie.
În al doilea rând, Legea nr. 17/2014 în forma în vigoare stabileşte şi sfera persoanelor cărora li se aplică dispoziţiile sale. Potrivit art. 2 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 17/2014: „(2) Prevederile prezentei legi se aplică cetăţenilor români, respectiv cetăţenilor unui stat membru al Uniunii Europene, ai statelor care sunt parte la Acordul privind Spaţiul Economic European (ASEE) sau ai Confederaţiei Elveţiene, precum şi apatrizilor cu domiciliul în România, într-un stat membru al Uniunii Europene, într-un stat care este parte la ASEE sau în Confederaţia Elveţiană, precum şi persoanelor juridice având naţionalitatea română, respectiv a unui stat membru al Uniunii Europene, a statelor care sunt parte la ASEE sau a Confederaţiei Elveţiene. (3) Cetăţeanul unui stat terţ şi apatridul cu domiciliul într-un stat terţ, precum şi persoanele juridice având naţionalitatea unui stat terţ pot dobândi dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole situate în extravilan în condiţiile reglementate prin tratate internaţionale, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prezentei legi”.

În conformitate cu art. 44 alin. (2) teza a II-a din Constituţie, „Cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală”. Legea nr. 17/2014 a fost adoptată de către Parlament, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, reprezentând legea organică ce stabileşte condiţiile în care cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor agricole situate în extravilan.

Excluderea din sfera de aplicare a Legii nr. 17/2014 a terenurilor agricole situate în extravilan, pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie, aflate în proprietatea persoanelor fizice, care pot înstrăina o suprafaţă de cel mult 3 ha într-o perioadă de 3 ani – prin art. I pct.1 din legea criticată – reprezintă o modificare a condiţiilor în care cetăţenii străini şi apatrizii vor putea dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor agricole situate în extravilan, pe care sunt amplasate culturi de pomi şi viţă-de-vie. Din această perspectivă constituţională, modificarea condiţiilor respective impunea adoptarea legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 ca lege organică în conformitate cu dispoziţiile art. 44 alin. (2) teza a II-a din Legea fundamentală.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului este neconstituţională, în ansamblu.

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
KLAUS-WERNER IOHANNIS

Departamentul Comunicare Publică

Sursa foto Pixabay