20 mai 2022

Sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor

Distribuie pe rețelele tale sociale:

Sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa

Preşedintele României, Klaus Iohannis, a trimis Curţii Constituţionale joi, 6 ianuarie 2022, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa.

Vă prezentăm textul integral al sesizării:

Bucureşti, 6 ianuarie 2022

Domnului VALER DORNEANU
PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUŢIONALITATE asupra Legii privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa

În data de 27 decembrie 2021, Parlamentul României a transmis Preşedintelui României, în vederea promulgării, Legea privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa.

La art. 1 din legea dedusă controlului de constituţionalitate se prevede: „Prin derogare de la prevederile alin. (1) art. 292 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, se aprobă transmiterea unor terenuri, denumite în continuare bunuri imobile, având datele de identificare prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege, din domeniul public al statului, aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A., în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa, în administrarea consiliilor locale Brad, Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa”.

Prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (4) şi alin. (5), art. 52, art. 61 alin. (1), art. 102 alin. (1), art. 120 alin. (1), art. 136 alin. (4), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, atât din perspectiva transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică, cât şi din perspectiva constituirii dreptului de administrare, pentru motivele prezentate în cele ce urmează.

1. În ceea ce priveşte transferul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit dispoziţiilor art. 860 alin. (3) din Codul civil: „Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice. În celelalte cazuri, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi invers se face în condiţiile legii”.

Acest articol conţine două teze: prima teză vizează bunurile ce formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului, iar teza a doua are în vedere bunurile aflate în domeniul public al statului, dar care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. Bunurile care nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice pot fi transferate din proprietatea publică a statului în cea a unităţilor administrativ-teritoriale în condiţiile art. 292 din Codul administrativ. Astfel, art. 292 alin. (1) din Codul administrativ – ce prevede că: „Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autorităţile prevăzute la art. 287 lit. a), care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se dispune altfel.” – reprezintă procedura la care face trimitere teza a doua din conţinutul art. 860 din Codul civil.

Or, bunurile vizate de legea criticată – „terenuri, denumite în continuare bunuri imobile, având datele de identificare prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta lege”- nu reprezintă bunuri proprietate publică exclusivă.

Bunurile cuprinse în Anexa legii criticate se află, în prezent, în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. Menţionăm că nici în partea normativă a legii şi nici în conţinutul Anexei nu există vreo referire la destinaţia actuală a bunurilor. Având în vedere calitatea concesionarului actual al acestor bunuri, ar părea că bunurile ce fac obiectul legii criticate ar putea fi incluse în categoria nominalizată generic în Anexa 2 la pct. 10 din Codul administrativ, intitulată: „Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului”, cu următorul cuprins: „10. (…) infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă; „. În privinţa acestei categorii de bunuri – similar raţionamentului realizat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 384/2019 par. 57 referitor la reglementarea anterioară a proprietăţii publice a statului – nominalizarea în anexa Codului administrativ nu are semnificaţia declarării acestora ca obiect exclusiv al proprietăţii publice. Tot instanţa constituţională, prin aceeaşi decizie, a stabilit că enumerarea din anexă are caracter exemplificativ, iar prin aceasta s-a încercat o delimitare, în principiu, a domeniului public al statului, a domeniului public judeţean şi a domeniului public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor.

Deşi legea criticată derogă expres de la prevederile alin. (1) al art. 292 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, prevederi care la rândul lor permit o altă soluţie legislativă, întrucât conţin sintagma „dacă prin lege nu se prevede altfel”, considerăm că legiuitorul nu poate avea în vedere decât o categorie generică de bunuri aflate în domeniul public al statului, dar care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, şi nu poate reglementa într-un caz individual.

Printr-o bogată jurisprudenţă, instanţa constituţională a reţinut că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind, prin esenţa şi finalitatea ei constituţională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiţie, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinţei legiuitorului, ale cărei conţinut şi formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relaţii sociale şi de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidenţă al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcţie de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc. În cazul în care Parlamentul îşi arogă competenţa de legiferare, în condiţiile, domeniul şi cu finalitatea urmărite, se încalcă principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, viciu care afectează legea în ansamblu.

Totodată, acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul îşi poate exercita competenţa de autoritate legiuitoare în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, adoptând legi în domenii care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituţionale ale acestei autorităţi, consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie, şi transformarea acesteia în autoritate publică executivă, aspect ce contravine şi prevederilor art. 102 alin. (1) din Constituţie ce consacră rolul Guvernului.

Dintr-o altă perspectivă, subliniem că există şi o jurisprudenţă constantă prin care s-a statuat interdicţia reglementării transferului interdomenial al bunurilor proprietate publică prin lege cu caracter individual (Decizia nr. 600/2005, Decizia nr. 970/2007, Decizia nr. 494/2013, Decizia nr. 574/2014, Decizia nr. 406/2016, Decizia nr. 118/2018, Decizia nr. 384/2019, Decizia nr. 537/2019, Decizia nr. 538/2019).

De altfel, prin Decizia nr. 538/2019, dar şi prin Decizia nr. 537/2019, Curtea Constituţională a admis ca întemeiată şi critica privind încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu au fost respectate „deciziile Curţii Constituţionale cu privire la interzicerea reglementării prin lege cu privire la un caz determinat, relevantă fiind Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018. Sunt încălcate, de asemenea, şi considerentele de principiu reţinute în Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014 şi Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, cu privire la încălcarea principiului autonomiei locale şi la imposibilitatea constituirii dreptului de administrare concomitent cu acela de proprietate, precum şi cele reţinute cu privire la situaţia excepţională în care transferul unui bun din proprietatea publică exclusivă a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale se poate face prin lege organică (a se vedea în acest sens Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, paragraful 64)”.

Faţă de cele de mai sus, având în vedere că bunurile supuse transferului prin legea criticată nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice (în lipsa unei declaraţii exprese a legii organice) şi că nu poate opera derogarea pentru cazuri individual determinate, terenurile enumerate în anexă pot fi trecute din proprietatea publică a statului în aceea a unităţilor administrativ-teritoriale numai prin hotărâre a Guvernului, la cererea Consiliului Local al Municipiului Brad, a Consiliului Local al Comunei Şoimuş, a Consiliului Local al Comunei Luncoiu de Jos, a Consiliului Local al Comunei Vălişoara, ori a Consiliului Local al Comunei Băiţa, după caz, potrivit procedurii stabilite în art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, la care face trimitere teza a doua a art. 860 din Codul civil.

Astfel, prin nesocotirea dispoziţiilor art. 860 din Codul civil coroborat cu art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului legalităţii statuat în art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Mai mult, nerespectarea procedurii legale şi lipsa manifestării de voinţă a Consiliului Local al Municipiului Brad, a Consiliului Local al Comunei Şoimuş, a Consiliului Local al Comunei Luncoiu de Jos, a Consiliului Local al Comunei Vălişoara, ori a Consiliului Local al Comunei Băiţa, după caz, atrage şi încălcarea art. 120 alin. (1) din Constituţie, ce consacră principiul autonomiei locale.

În acord cu jurisprudenţa constituţională, arhitectura proprietăţii publice neexclusive se întemeiază pe dispoziţiile art. 102 alin. (1) teza finală şi ale art. 120 alin. (1) din Constituţie. Prin Decizia nr. 384/2019, mai sus citată, se reţine că: „(…) Şi în situaţia trecerii bunurilor din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor care fac obiect exclusiv al proprietăţii publice, aceasta nu se poate face prin efectul legii, ci, aşa cum prevede art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, unităţile administrativ-teritoriale trebuie să facă o cerere în acest sens, adică să-şi exprime acordul, acestea fiind obligate să justifice temeinic pentru fiecare caz, în note explicative anexate la inventar, creşterea sau diminuarea patrimoniului, potrivit art. 14 alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ- teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 633 din 27 august 2002”. Prin aceeaşi decizie, Curtea reţine că inexistenţa acordului unităţilor administrativ-teritoriale în ceea ce priveşte transferul bunurilor în patrimoniul acestora, inclusiv al celor din domeniul public reprezintă o încălcare a principiului constituţional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituţie.

Deşi prin OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ se abrogă procedura transferului de bunuri proprietate publică prevăzută în Legea nr. 213/1998, soluţia legislativă cuprinsă în art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 – care prevedea că „trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face (…) prin hotărâre a Guvernului” – a fost preluată de dispoziţiile art. 292 alin. (1) din OUG nr. 57/2019, fiind completată cu sintagma „dacă prin lege nu se dispune altfel”.

Din această perspectivă, apreciem că jurisprudenţa Curţii Constituţionale se aplică mutatis mutandis şi în ceea ce priveşte procedura stabilită în art. 292 alin. (1) din Codul administrativ. Astfel, prin Decizia nr. 537/2019, acest aspect a fost dezlegat chiar de instanţa constituţională în sensul că: „Noua prevedere legală nu poate fi interpretată decât în conformitate cu Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, paragrafele 37, 41 şi 55, respectiv că transferul unui bun, care nu constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice, din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se va realiza prin hotărâre a Guvernului”.

2. Reglementarea transferului din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale a bunurilor care nu formează obiect exclusiv al proprietăţii publice, prin hotărâre a Guvernului, permite exercitarea controlului de legalitate cu privire la acestea de către instanţele de contencios administrativ, dându-se eficienţă astfel dispoziţiilor art. 52 din Legea fundamentală. Introducerea posibilităţii transferului prin lege, care nu poate fi supusă controlului instanţelor de contencios administrativ, ci numai controlului a priori ori a posteriori exercitat de Curtea Constituţională, conduce la inaplicabilitatea art. 52 din Legea fundamentală, într-un domeniu ce ţine exclusiv de transferul dreptului de proprietate publică asupra bunurilor, de către Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Tocmai pentru a se da eficienţă acestor dispoziţii constituţionale, art. 2921 din Codul administrativ reglementează procedura de trecere a unui bun din domeniul public al statului, neînscris în cartea funciară, în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale.

Astfel, potrivit alin. (1) şi (2) din acest articol: „(1) Prin derogare de la dispoziţiile legale în vigoare, trecerea unui bun din domeniul public al statului, care este înscris în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului şi care nu este înscris în cartea funciară, în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se poate realiza până la finalizarea Programului naţional de cadastru şi carte funciară 2015-2023, respectiv până la data de 31 decembrie 2023, fără înscrierea în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară. (2) Trecerea bunului prevăzut la alin. (1) se poate face, sub sancţiunea nulităţii absolute, numai dacă acesta nu face obiectul unor litigii sau al unor cereri de reconstituire a dreptului de proprietate”.

Din conţinutul Anexei ce face parte integrantă din legea dedusă controlului de constituţionalitate rezultă că parte din bunurile ce fac obiectul transferului dreptului de proprietate sunt neîntabulate, respectiv poziţiile nr. 19, 22, 31 şi 32.

Mai mult, cu privire la terenul identificat la poziţia 19 din Anexă situat în Municipiul Brad, teren în suprafaţă de 14.760 mp – acostament CF situat între str. Teilor şi Supermarket Penny – nici nu este indicată persoana juridică de la care se transmite imobilul.

Or, având în vedere că din instrumentul de prezentare nu rezultă că bunurile nu fac obiectul unor litigii sau al unor cereri de reconstituire a dreptului de proprietate, considerăm că transmiterea acestora prin lege goleşte de conţinut art. 2921 din Codul Administrativ şi este de natură să împiedice accesul nemijlocit la justiţie al persoanelor vătămate într-un drept protejat de lege.

3. Prin art. 1 din legea dedusă controlului de constituţionalitate concomitent se transmite dreptul de proprietate din patrimoniul statului în cel al unor unităţi administrativ-teritoriale şi se constituie un drept de administrare în favoarea consiliilor locale Brad, Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa.

În ceea ce priveşte dreptul de administrare, acesta este un drept real corespunzător proprietăţii publice. Potrivit art.136 alin. (4) din Constituţie: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică”, iar, potrivit art. 867 din Codul civil: „(1) Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local; (2) Autorităţile prevăzute la alin. (1) controlează modul de exercitare a dreptului de administrare”.

Totodată, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că „dreptul de administrare conferă titularului atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei, însă nu în mod necondiţionat, întocmai ca dreptul de proprietate, ci cu respectarea strictă a obligaţiilor prevăzute în actul de constituire, precum şi a limitelor materiale şi juridice ale bunului asupra căruia se constituie; de aici rezultă şi inopozabilitatea dreptului de administrare faţă de autorităţile publice care l-au constituit”. În aceeaşi decizie, în acord cu principiul nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipso habet, instanţa constituţională mai reţinut că „transferul din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, şi în administrarea consiliilor judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, nu poate echivala cu operaţiunea juridică de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unităţile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică. Mai mult, transmiţând însuşi dreptul de proprietate publică către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în acelaşi timp şi dreptul de administrare în favoarea autorităţilor administraţiei publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai l-a transmis” (Decizia nr. 1/2014, Decizia nr. 384/2019, Decizia nr. 684/2020).

Aplicând aceste considerente jurisprudenţiale la soluţia legislativă criticată, rezultă că terenurile trec din proprietatea publică a statului în cea a municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa, după caz, motiv pentru care statul nu poate constitui simultan şi un drept de administrare, întrucât, după transmitere, nu mai este proprietarul bunurilor respective. În consecinţă, un drept de administrare asupra unor bunuri ce se vor afla, după transfer, în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa, după caz, va trebui constituit potrivit dispoziţiilor art. 867 alin. (1) din Codul civil, prin hotărâre a Consiliului Local al Municipiului Brad, a Consiliului Local al Comunei Şoimuş, a Consiliului Local al Comunei Luncoiu de Jos, a Consiliului Local al Comunei Vălişoara, ori a Consiliului Local al Comunei Băiţa, după caz. Pentru aceste motive, soluţia legislativă adoptată de Parlament contravine dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, ce consacră la nivel constituţional modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate publică.

Faţă de jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale – invocată în susţinerea fiecărei critici de neconstituţionalitate – apreciem că Legea privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa contravine şi dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie.

În concluzie, legea dedusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, a principiului legalităţii şi a principiului autonomiei locale, a regimului proprietăţii publice, precum şi cu nesocotirea rolului constituţional al Parlamentului, al Guvernului, dar şi cel al Curţii Constituţionale.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteţi sesizarea de neconstituţionalitate şi să constataţi că Legea privind transmiterea unor bunuri imobile din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii şi concesiunea Companiei Naţionale de Căi Ferate C.F.R. – S.A. în domeniul public al municipiului Brad şi al comunelor Şoimuş, Luncoiu de Jos, Vălişoara şi Băiţa este neconstituţională în ansamblul său.

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
KLAUS-WERNER IOHANNIS

Departamentul Comunicare Publică